养老保险制度改革国际经验比较与借鉴

   许多国家经历了养老保险的制度转轨阶段,尽管路径各有不同,但均面临着诸多共性的问题,其做法和经验值得我们研究和借鉴。有针对性地比较案例国家的制度设计,总结出养老保险制度改革过程中规律性的东西,可以为我国养老保险改革的顺利进行提供思路。 
   关键词 养老保险  国别研究  制度改革 
   全球老龄化程度的加剧迫使各国把养老保险制度改革放到越来越重的位置。制度改革面临着诸多共性的问题转轨成本的承担、养老金征缴和计发的制度设计、养老金缺口的弥补和资金筹集、养老金累积余额的保值增值、流动就业人口养老金的转移接续等等,这些同样也是我国在改革过程中不能回避、目前正致力于解决的问题。尽管各国实行的制度不同,但在应对共同面临的问题方面所采取的措施值得我们研究和借鉴。当今世界各国在养老保险基金运行方面存在着三种模式现收现付制、部分积累制和完全积累制。从资金征缴和计发的制度设计角度来看,养老保险分为个人账户和统筹账户。本文选取了四大洲包括欧洲、亚洲、北美洲和南美洲的典型案例国家,通过比较其概况、投资、监管、养老金支付、激励和约束、新旧制度转轨情况,对他们的养老金制度进行梳理和经验的提炼。 
   1980年代初智利实施缴费确定型完全积累的个人账户并取得了成功。北美国家美国、加拿大是典型的三支柱养老金制度。虽然运行模式不同,但都有国家养老金、雇主养老金和私人养老金这三块。欧洲国家瑞典、意大利是名义个人账户模式的代表性国家。英国和德国也各有自己的特色。亚洲新加坡的养老金制度是强制DC型公积金账户,其实质也是个人账户,日本和韩国则以年金制度为主。 
   一、新旧制度转轨的对策 
   从上述国家在制度转轨中所采取的措施看,主有两个值得注意的方面一方面,改革路径的不同决定了转轨成本的大小。筹资模式与支付模式有四种结合,筹资模式的改变(一般是现收现付制转基金积累制或混合制)会引发隐性债务,如何消除隐性债务是政府所面临的棘手问题。支付模式的改变会使政府面临公平和效率的选择问题,DB有利于公平和社会稳定,DC有利于提高效率和缴费积极性,因此许多国家采取的是保持筹资模式不变,在支付模式上同时采用DB和DC两种形式,以使转轨成本最小化,如瑞典,其养老保险制度的主体转轨前后都是现收现付制,只是在支付方式上做文章,即改给付确定型为缴费确定型,因此在改革时遇到的阻力不大。另一方面,国家的承诺和财政的支持是顺利转制的有力保障。转轨过程中通常会遇到转轨成本的负担问题,尤其是现收现付制转为基金积累制或混合制的过程必然涉及在旧制度下就业的一批职工养老权益的保障。智利之所以顺利地实现制度转轨,最关键的是制度转轨风险承载主体非常明确,政府通过定期财政收入的划拨、国企资产的出售以及相应的认购债券的制度设计,承担了大部分转轨成本。 
   政府积极进入,直接负担并进行管理。世界上绝大多数国家都在中央政府中设立有一个或一个以上的社会保障部门,并承担着社会保险事务的管理与监督职能。尽管一些国家如智利等国家将养老保险等个别项目交由私人管理,但实质上还是由政府监督其运行,并负最终责任。 
   二、投资制度 
   案例国家在养老金运作管理中非常重视投资,再逐渐放开投资方向的同时加大了监管力度以降低投资风险。总体来说有以下特点第一,投资范围。由政府运营的基本保险基金投资范围一般比较窄,如新加坡、美国。积累制的实账积累部分(如瑞典)、以及混合制的个人账户部分的投资范围则比较灵活。第二,投资方式市场化,投资机构竞争性。养老金或者委托给民间金融机构运营,或者由参保者在多家投资机构中进行选择,养老保险管理机构自主运营的情况很少。第三,具有严格的监管措施和投资限制。如设置投资顺序、投资比例、投资上限、投资集中度,对投资机构进行风险评级、资产托管求,并在信息披露方面予以规范。例如智利的养老基金监管局对养老保险个人账户市场进入和退出、投资范围和投资比例等方面进行监控,并规定了最低投资回报率,并且规定养老基金与养老基金管理公司的自有资产完全独立,确保投保人的养老基金不会受到基金管理公司破产的影响,与此同时,可以重新选择一家基金管理公司并将个人账户的资金转移进去。四是建立个人账户投资风险补偿机制。无论是智利模式还是新加坡模式,都有最低收益的担保。智利的养老基金采取市场化运作方式,先是由基金管理公司承担责任,政府做最后的兜底工作。新加坡的养老基金统一交由国家管理,收益保障的责任完全由政府承担。 
   三、监管制度 
   鉴于养老金规模庞大,对人民生活和国家稳定起到至关重的作用,案例国家都非常注重养老金在使用过程中的监管。除了制定相关法律外,主还有以下有特色的措施其一,完善配套制度。如智利对投资回报率设置上下限的同时,建立起储备金制度,在不符合制度规定时政府有权强制解散AFP,养老金独立于AFP的自有资本,故破产不会畏怯养老金的安全性。再如英国的“仲裁”机制和“申诉”机制对受托人的不当行为产生约束。其二,机构设置,集中管理。与智利的储备金制度相对应的是建立监管机构SAFP,监督AFP的政策执行情况。墨西哥筹集、管理和发放分别由不同的机构负责,养老金的筹集由国家社会保险局负责,养老金的管理和发放是由养老基金管理公司(AFORE)负责,对后者进行监管的是国家养老金储蓄管理委员会,监管内容主包括AFORE的运作和养老金的发放情况。新加坡对养老金实行中央公积金局集中管理。日本特设投资专门委员会,对直接进入资本市场的资金进行严格调查和审核。其三,多元监督。有的国家采取政府、民间监管多管齐下的方式,确保养老金的安全。如日本组建了年金经营基金会,扩大民间和精英人才对基金管理和经营的参与。美国除了官方监管机构外,还有雇主作为监管方组建委员会对养老金的投资运行进行监督。 
   四、税收激励和约束制度 
   在税收优惠方面,各国普遍采用EET制,并以此来鼓励企业建立企业年金,作为基础养老金计划的重补充。政府在征税时面临以下三个环节的问题当企业雇主为职工缴费时,是否允许其将这笔缴费支出计人成本费用,在所得税前列支,从而对这笔缴费免征企业所得税;对于职工个人的缴费是否允许从应纳税所得中扣除,免征个人所得税;当企业养老金计划取得投资收益时,对其是否征收所得税;当退休职工从养老金计划领取养老金时,是否对他们的这笔养老金收人征收个人所得税。案例国家EET制占据了主导地位,也就是对养老金缴费和基金投资收益都免税,只对雇员退休后领取养老金时才课税。EET税制不会导致重复征税,它反映了养老金储蓄在生命周期中收人再分配的真实性质。当企业(雇主)为职工缴费时,应对这笔缴费免征企业所得税;对于职工个人的缴费则免征个人所得税,以鼓励更多的企业雇主和职工向养老金计划缴费,从而尽可能地扩大养老保险计划覆盖面。其次,在基金投资收益环节,应适当减免税收。若基金投资于基础设施建设等实业工具,或者投资于银行存款、债券等金融工具,则全部免征所得税,若基金投资于国内外股票及衍生工具,则应适当减免所得税。最后,在养老金的领取环节,则不应给予任何税收优惠。此环节不给予税收优惠,主是防止部分效益好的企业以及收人高的职工当初大量缴费以避税或偷税。一旦发现缴费过程中出现违规,惩罚措施也是相当严厉的。如中国香港的违法定罪、大量罚款以及德国肮脏的信用记录都会对雇主的缴费行为造成强有力的约束。
   五、退休年龄、缴费年限和养老金发放 
   近年来,由于人口老龄化和政府财政压力的冲击,世界各国普遍实行了提高退休年龄的做法,而已实行推迟退休年龄的国家,在具体实施过程中基本上采取的是渐进性质的缓慢延长的做法,实现平稳过渡。如美国自2009年开始,每一年退休年龄推迟2个月,至2027年将退休年龄从现在的65岁提高到67岁。德国从2012年起,用12年的时间把退休年龄延长一年,一年延长一个月;然后再用6年的时间把退休年龄延长一年,一年延长两个月,到2030年把退休年龄延长到67岁。 
   另一方面,也有一部分国家采取了弹性退休制度,如意大利、瑞典、加拿大以及东欧部分国家等。意大利是实行弹性退休的代表国家,开始于90年代,其制度安排为工人可以在57—65岁之间选择退休,同时规定不得早于57岁退休。养老金的给付水平取决于工人在整个职业生涯中个人账户的积累和退休年龄,还取决于国内生产总值名义增长率并据此转化为名义资产。 
   在国际上,很多国家也针对自身养老保险基金运营状况以及职工的普通工作时间对缴费年限做出了一定的调整,诸如墨西哥与韩国在墨西哥1997年改革之前,其缴费年限为15年,由于职工平均工作年限的不断增加,过去规定的500周容易造成不公正,导致工作年限短的与工作年限长的享受同样数额的养老金。根据“新法”,交纳保险费不满1250周的,也不会失去其个人账户上的养老金储蓄。并且交纳保险费在750周—1250周的人,即有权在退休后直至去世为止,享受公费医疗;韩国也将获得全额养老金的条件由原先15年的缴费时间延长至20年。 
   在养老保险缴费年限研究中,具有参考价值的是在一些国家中,即使没有达到规定的缴费年限,也不是一刀切的只能领取个人账户上的养老储蓄金,而是可以根据已交纳的年限享受低一档次的减额保险金。如英国虽然规定缴费年限应为工作年限的80%以上,但缴费年限在工作寿命的25%~90%之间的,在每周95镑的基础上,可以按比例减少领取额。缴费年限不足5%的,不能领取养老金。男性缴费满11年、女性缴费满10年,可享受最低养老金,为国家基本养老金标准的25%;韩国则规定缴费年限20年以上并达到60岁的人可获得100%的基本年金。缴费年限10年以上不满20年,年满60岁的人可获得基本年金的50%,且缴费年限每增加一年递增5%。 
   就我国实际情况而言,多数城镇职工的缴费年限已远远超过15年的范畴,适当延长缴费年限无疑是一种温和的改革做法,在一定程度上可以缓解养老金压力。同时,我国在延长退休年限之时,应采取相应的配套措施,做好精算工作,对于未能达到延长后的缴费年限的人群,也按比例给予一定的基本养老金,而不是只能一次性领取个人账户养老金,提高参保积极性。 
  参考文献 
  1 刘云香、丁建定美国养老保险体制改革及其经验J.南都学坛(人文社科学报)2007(4). 
  2 侯立平德国养老保险体制改革刍议J.西北人口,2006(4). 
  3 徐世澄墨西哥社会保障制度的改革J.拉丁美洲研究,1997(4). 
  4 陈少晖、许雅雯养老保险制度韩国的经验对中国的启示J.亚太经济,2005(6).